论文 | 基于多规融合的区域发展总体规划框架构建

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基于多规融合的区域发展总体规划框架构建

作者：顾朝林 彭翀原文发表于《城市规划》2015年第2期

摘要

主要论述基于我国国情的“多规融合”的空间发展规划框架问题。文章认为，“多规融合”的空间规划框架，就是在原有国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等“类空间规划”的基础上，将“空间规划”元素抽取形成一个高于这些规划的“一级政府、一本规划、一张蓝图”的“区域发展总体规划”。文章进行了“区域发展总体规划”内涵界定和编制内容及相互关系设计，并通过南京市溧水区实践探索，就“区域发展总体规划”编制和实施过程的“多规融合”进行事权划分，同时也进行了规划组织、规划编制程序、规划技术和规划管理等讨论。

关键词

“十三五”规划；多规融合；规划理论和方法；区域发展总体规划

2014年12月在北京召开的中央经济工作会议提出了2015年经济工作五大主要任务，优化经济发展空间格局是其中之一，明确指出“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”。可以认为，“十三五”期间，“多规合一”和健全空间规划体系是核心内容之一。所谓“多规合一”，就是实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划、综合交通体系规划等“类空间规划”之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据和标准的相互“融合”；所谓“健全空间规划体系”，就是在原有的几个“类空间规划”基础上，整合或合并成一个规划，或在这些“类空间规划”的基础上，将“空间规划”元素抽取出来，形成一个高于这些规划，能够实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的城市或区域总体规划，即“区域发展总体规划”。本文根据南京市溧水区发展总体规划和南京“十三五”规划前期研究重大课题“多规融合试点的实践探索研究”，论述基于多规融合的区域发展总体规划框架构建。

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区域发展总体规划定位和编制内容

1.1 区域发展总体规划定位区域发展总体规划，是在国家和省区社会和经济发展目标指引下，对市县人口、经济、产业、交通和市政设施、绿色基础设施、公共服务设施进行空间配置，并对土地、水资源、天然资源分配预规划，编制一本目标性、策略性、政策性、纲要性的长期总体发展规划。市县地方政府赋予区域发展总体规划独立的地方开发裁量权(发展区划定)、区域交通设施和绿色基础设施建设投资划拨权，使规划编制可操作、可实施。

1.2 区域发展总体规划主要编制内容根据南京市溧水区发展总体规划和南京“十三五”规划前期研究重大课题“多规融合试点的实践探索研究”，区域发展总体规划编制内容主要包括11个方面：(1)规划背景(发展需求分析)和发展条件(自然和社会经济基础)；(2)发展目标和策略；(3)功能定位与发展规模；(4)自然资源开发与保育：非建设用地划定和非城市用地利用与管制、水源涵养区划定、生态区划和生态绿道划定、生态—生活—生产空间划定、禁止和限制建设区划定、城市刚性增长边界划定；(5)重点功能板块策划：人口布局(中心城区、新市镇、新农村)、产业布局(开发区、市镇产业集聚区)、发展区(明确范围和方向)；(6)空间组织构想：城市弹性增长边界划定、城市群发展构想、都市区空间构造、区域空间结构、规划期发展区划定；(7)经济和产业发展规划：经济功能区划分、产业体系和产业集群与产业用地、产业园区划定(包括静脉产业园)及其园区土地取得；(8)交通、信息和物流业发展：综合交通运输网、枢纽和站场、快速交通体系(航空、高速铁路、高速公路、轻轨和地铁系统)、公共交通体系、慢性交通体系、信息网和信息港、物流产业和物流园；(9)城市(镇)建设规划地区发展策略：城市(镇)整体开发设想、城市(镇)功能区组织、重要开发片区划分、重要公共设施布局；(10)美丽乡村建设：农业现代化、农地重划和管制、农村社区重划、农村公共服务设施配套等；(11)规划实施和政策：规划空间管制、就业岗位与人口政策、农地释出和旧城改造原则、开发费用估算和财务计划、区域协调及周边互动发展、体制和机制改革。

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区域发展总体规划中的开发控制和引导权分配

区域发展总体规划编制，实现空间的“多规融合”，在基础数据(人口统计口径、地图坐标等)、规划区范围、规划期限、土地利用分类等方面实现完全一致。在此基础上，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划和环境保护规划等分别编制实施规划、项目规划和年度计划，强化规划实施的质量标准、造价估算和融资途径，与之对应的发展和改革委员会、城乡规划局、国土资源局、环境保护局、交通局等政府部门，对区域发展总体规划中的空间开发实施各自的监督、控制和引导权，以期获得有效的协作和融合(表1)。

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基于“多规融合”的区域发展总体规划框架

区域发展总体规划编制技术框架如图1所示。不难看出，该区域发展总体规划框架是建立以规划编制背景、上级和本级政府确定的发展目标和策略、功能定位、发展规模、经济和社会发展条件、以及自然资源开发和保护为基础，以空间开发和规划为中心，实现满足生态和环境承载力的经济(产业)和(城乡)人口的既可持续又最大化的区域总体发展。

首先，构筑“与自然和谐共生”平台。根据市县发展目标和策略、功能定位、发展规模以及自然资源，进行非建设用地划定与管制，划定水源涵养区、生态保护区、生态—生活—生产空间、禁止和限制建设区以及城市(镇)刚性增长边界，使未来空间开发、社会和经济发展均建立在”与自然和谐共生”的基础上。其次，搭建循环经济和产业发展平台。以规划编制背景、发展目标和策略、功能定位和发展规模、经济和社会发展条件以及自然资源基础，基于循环经济和绿色生态产业理念，进行市县经济功能区划，为空间发展中重点功能板块和发展区准备，同时构建基于各经济功能区的产业体系、产业集群、产业园区以及以循环、再利用、再制造为特征的3R静脉产业园区，编制经济和产业发展规划。第三，在市县重点功能板块的基础上，根据人口和产业规模确定各重点功能板块的发展区规模，划定城市(镇)弹性增长边界和发展区，在城镇群、都市区和区域结构的基础上进行发展区空间组织，进而编制发展区建设地区概念规划，确定整体开发方案、功能区组织、片区发展和公共设施布局。第四，依据产业和发展区空间组织，进行市县区域交通和物流规划，为发展区概念规划提供对外交通、物流、信息基础设施条件。第五，在自然资源开发和保护的基础上，进行美丽乡村规划建设。最后，在空间、就业、土地、财务、跨区协调等方面保证规划实施，从而实现“一个政府、一本规划、一张蓝图”干到底的设想。

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区域发展总体规划的编制方法和技术

区域发展总体规划的“多规融合”依靠下述方法和技术实现。

4.1 规划组织由于 “多规融合”的区域发展总体规划，高于其他各项规划，因此，规划编制的组织至关重要，主要表现如下两方面。
(1)“一本规划”编制工作领导小组。在市县区域发展总体规划编制时，一般成立党、政领导和部门首长为核心的工作领导小组，以发改、规划、国土、环保等四部门为牵头单位，涉及交通、通讯、电力、燃气、供热、水利、自来水、环卫、消防、教育、卫生、文化、体育、科技、宗教、民政等政府职能部门，开展“多规融合”区域发展总体规划编制工作。规划实施主体是市县政府。
(2)“一张蓝图”工作平台。首先，规划区范围，以行政区为边界，以土地利用规划确定建设用地控制范围、基本农田保护范围，城市规划利用城市增长弹性边界进行功能调整；其次，通过整合城乡规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划，形成全市统一的“一张底图”空间规划，构建全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台，实现经济社会发展目标、土地使用指标、用地空间坐标的“三标”衔接。

4.2 规划编制区域发展总体规划编制一般分3个阶段，按顺序排列如下。
(1)区域发展总体规划编制。首先是确定发展目标和发展策略，实现凝聚共识的一张“发展蓝图”并落实到空间，形成“一张图、三类空间、多个边界、一套技术规范和规划编制监督管理机制”规划成果。
(2)多部门多领域规划编制。统筹协调各部门需求，在区域发展“一张图”基础上，进行土地、空间、产业、人口、公共服务、基础设施、生态、农业布局等要素的全面对接与整合，形成多部门的多规划文本和图纸。
(3)多规与总规协调和融合。在规划编制过程中，对各部门多规文本和图纸涉及区域发展“一张图”核心内容的，进行共同研判并达成共识，并调整规划方案和实现多规协调。规划协调和方案调整遵循“绿色发展、职住平衡、功能复合、配套完善、布局合理”的规划理念。

4.3 规划技术4.3.1 统一基础数据区域发展总体规划和多部门多领域规划编制，需要大量的基础数据，而这些数据大部分又需要数据挖掘。这些不断变化的基础数据为规划编制带来的一定的困难，需要规定一个统一的数据获取时间，一般按人口普查、企业普查、土地普查时间为准进行协调。
对于基础空间数据，按照用途采取不同的比例尺地图(表2)。如用于审批规划、房产发证等业务，采用1∶500－1∶1000基础空间数据库，且需要时时更新；用于土地利用、交通管理、公共安全、宏观经济分析、城市总体规划等，采用1∶5000的基础空间数据库，按规划内容更新即可；对实时性要求略低；用于地形图数据、数字高程数据等，采用1∶5000或1∶10000以上的小比例基础数据，其结构复杂，可按年度更新。规划数据库建构以后，将对国土、规划建设、生态环境、人口等各因素数据采集量、数据更新周期以及采集的数据结构进行有效的界定，通过动态的采集和使用，为规划编制单位为服务。

对于人口数据，按“六普”现住地登记原则进行人口规模统计，市县(镇)人口是指已在统计区内常住人口和居住满一年以上的暂住人口，不再细分城镇人口、农村人口和流动人口。
对于土地利用数据，国土部门编制土地利用规划时，是将土地利用变更调查的更新数据和土地详查资料作为参照，采用遥感像片并结合实地调查、核实和纠正获取数据，可信度较高。其他部门(包括城市总体规划)涉及土地数据时，统一采用该数据，在共同的基础地理信息平台上，各部门添加本专业领域的相关信息，实现用地基础资料信息的统一。
在图形数据管理上，城市规划所用的地形图数据为AutoCAD的dwg格式，而土地利用规划采用ArcGIS或MapInfo等地理信息系统建立的数据集和地籍图。地理信息系统对于资料查询和分析十分便捷，利用其数据库分析就可以辅助管理和决策，有助于提升管理和决策的效率、质量与水平。目前城市规划部门的地图测绘的地理信息应用技术和基础地理数据库已经成为城市信息化建设的“基础设施”，可以通过这一系统与土地利用图建立空间图形联接。
对于社会经济数据，以基准年的统计年鉴为准。其它专业部门数据，如水文、气象、环境、交通等，可以在“数字城市”或智慧城市搭建基础资料数据管理平台。

4.3.2 统一规划期限规划期限结合各规划分为3个层次的期限。第一层次，区域发展总体规划为长期规划，规划期限20年，如果时间太短会影响战略性；第二层次，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划，规划期均调整为5年期；第三层次，国民经济和社会发展实施计划、城市近期建设规划、土地供应计划以1年为限，结合土地利用总体规划，将国民经济和社会发展规划重大项目在城市规划进行年度落实。

4.3.3 统一用地分类城市总体规划中的用地分类采用住房城乡建设部2012修订版的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，土地利用规划采用2007年版《土地利用现状分类》。目前城市总体规划和土地利用规划中，有些相同类型的土地其代号有所不同，有些土地分类名称相同而含义互相包含、各有侧重或内涵不同，用地分类的明显差异造成了“两规”衔接上的巨大困难。

其一，城乡用地分类的衔接。现行《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》确定的城乡规划用地分类标准和现有土地利用总体规划采用的分类方式是”两规”用地分类标准协调的框架基础。《中华人民共和国土地管理法》规定国家编制土地利用规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地“三大类”用地。《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》确定的城乡规划用地分类充分对接“三大类”用地，空间覆盖完整，与土地利用分类衔接清楚(图2)。

其二， 城乡建设用地类型的衔接。根据《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》中城乡用地分类和《市(地)级土地利用总体规划数据库标准(征求意见稿)》，城乡建设用地分类衔接如表3。

4.4 规划实施4.4.1 以土地供给为抓手“多规融合”的区域发展总体规划实施，紧紧依靠土地年度供给计划实现，土地利用规划需要将城市规划、国民经济和社会发展规划融合后，配合环境保护、电力、交通、公共服务等专项规划，对重点发展区、城市建设用地、产业园区和重点建设项目等进行梳理，通过土地供给、土地需求分析和土地空间分配，对需求情况和空间分配进行协调。
4.4.2 规划渐趋精细化实用化在区域发展总体规划“一张蓝图”编制完成的基础上，国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划等，逐渐从“全域规划”转向“发展区规划”，如新型功能区规划、发展单元规划、更新单元规划等，既可以体现规划对城市转型发展的应对，也大大减少规划种类、数量和层次，降低规划成本和协调难度。
4.4.3 实行企业化政府运作方式所谓企业型政府( entrepreneurial government)，是指由一群富有企业家精神的公职人员组成的政府部门，职员们运用各种创新策略，使政府运行效率更加有效。在区域发展总体规划编制的基础上，通过与具有企业精神的企业化政府结合，寻求一流且长远的发展目标和实现途径，运用长期投资、战略思维以及某种程度的计划，解决单靠市场无法解决的各类区域和城市问题。

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结语

综上所述,不难看出,通过在原有国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划等以上编制市县区域发展总体规划,既可以做到“多规融合”,又能够实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的设想，而且原有的规划编制方法仅需要小的调整，也避免了政府部门机构的事权之争引发各类矛盾。

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